近年来,我省一些地方的单位和个人违反国家规定,采取以联营入股、种植养殖为名多种形式向不特定社会公众募集资金。特别是2004年下半年后,此类公司不断增多,集资总额以较快速度增长。06年初,不断发生崩盘事件,截至 5月15日,安徽警方已对19家公司进行立案侦查,涉案总额近2亿元。这不仅扰乱了我省金融秩序和市场秩序,更存在引发群体性事件的重大隐患。安徽省委省政府对非法集资高度关注,省长王金山、常务副省长任海深、省政法委书记徐立全、省委秘书长张学平分别对查处非法集资问题作出重要批示。省政府多次召开工作会议和专题会议,研究部署非法集资处置工作,两办为此专门下发了密码电报。工作没有少做,实践中也取得了一定进展,但非法集资现象蔓延的趋势并没有得到根本遏制,本文将通过分析安徽非法集资的现状和特点,查找工作中存在问题,运用法律进行分析并给出自己的几点建议。
一、现状和特点
根据公安部门提供的材料,安徽省以联营入股、种植养殖等为名向社会公众募集资金的公司及其分公司达百余家,其中规模经营的有67家。这些公司中,总部在外省注册的13家,在我省注册的54家,大多是在阜阳、亳州、合肥三地注册成立的。目前,这些公司在我省募集资金的总额应在10亿元以上,募集资金少则几百万元,多则几千万甚至上亿元。截至5月15日,安徽警方已对19家公司进行立案侦查,涉案总额近2亿元,拘捕犯罪嫌疑人近30人,冻结涉案资金3000多万元,查扣涉案资产近千万元。需要说明的是,已进入二审程序的双阳集团非法吸收公众存款案并不包括在内,而该案非法集资数额达6.4亿元,涉及7000多户。
上述公司非法集资往往以种植、养殖或联营等“公司+农户”面目出现,并以夸大宣传、高额回报向不特定社会公众吸引资金。由于此类公司注册资本金少,规模小,抗风险能力很低;公司缺乏长远的发展和经济支撑点,而挥霍占用资金现象严重,募集的资金始终处于高风险状态,随时可能爆发大规模上访等群体性事件。近期,个别地区的非法集资呈现新特点,主要是名义经营范围由种植、养殖和农业开发向电子科技、商贸、生物合成纤维、化妆品等非农业类扩散,手段由原来的委托种植、养殖发展到酒、化妆品等产品推销,兑付周期越来越短,办公地点越来越隐蔽。
三、已采取主要措施及存在的问题
有关市市委和政府都高度重视非法集资处置工作,并按照要求成立了由主要领导同志任组长、由各主要职能部门参加的金融突发事件应急领导小组,制定了《依法处置非法集资活动处置方案》和《非法集资突发公共事件应急预案》。有的地方还建立健全领导小组例会制度、信息通报和联络制度、风险监测预警制度等。相关市还召开了新闻发布会,制定宣传计划,采取多种形式,通过深入宣传有关金融法规和政策,解剖已查处的典型案例,为依法处置非法集资活动营造良好的舆论氛围。尤其值得一提的是,各地公安机关在有关部门的配合下重点打击了19起涉案金额高、影响面广、危害严重、群众反映强烈的典型案件。为避免引发群体性事件,各有关部门不断加大工作力度,采取各种得力措施,最大限度地减少群众损失。
有关市采取了一定的措施,处置工作取得了一定的成效。但由于种种原因,非法集资蔓延的趋势没有得到根本遏制,处置和打击的任务仍然十分艰巨。尤其在职责分工上尚不十分明确,目前仍以公安机关被动受理案件为主。
银监部门应为非法集资现象的蔓延承担主要责任。目前,虽然中央编办《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》(中央编办发2005[10]号文)明确了由银监会负责非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作。但是银监会却将职责限于银监会而不授权给各地银监局。按照银监会刘明康主席年中讲话(银监2005[47]?)的规定,处置非法集资的工作流程是,由发生地省级政府提出处置方案(预案)或初步意见、处置措施,报处置非法集资工作小组办公室(为国务院下设机构,所属非法集资处置工作不计部际协调小组,办公地点在银监会)批准后,由省级政府负责组织实施。当地银监机构不再需要作出认定、取缔决定。这使地方银监局限于被动,面对当既要面对地方政府解决非法集资现象蔓延的压力,又不能越权。
此外,有些部门或习惯于官僚思维或缺少大局观念,态度不够积极,手段不够严厉,对非法集资现象的蔓延承担一定责任。如工商部门不能严格履行自己职责,严格把好注册登记关,致使大量虚假信息成功登记注册,取得合法外衣,有关媒体为了一己之利,大肆刊登违法虚假广告,等等。
四、原因分析和对策建议
按照最高院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》(以下简称最高院解释)第三条规定,根据《决定》第八条规定,以非法占有为目的,使用诈骗方法非法集资的,构成集资诈骗罪。“诈骗方法”是指行为人采取虚构集资用途,以虚假的证明文件和高回报率为诱饵,骗取集资款的手段。“非法集资”是指法人、其他组织或个人,未经有权机关批准,向社会公众募集资金的行为。所谓“非法”就是“未经有权机关批准”,“集资”就是“向社会公众募集资金”,其表现形式多种多样,但本质上不外乎股权式和债权式两种。言下之意,集资诈骗是使用诈骗方法的非法集资,即集资诈骗是非法集资的一种表现。
《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(以下简称办法)第三条和第四条分别对非法金融机构和非法鸡茸业务活动作出了个规定,其中第四条规定,本办法所称非法金融业务活动,是指未经中国人民银行批准,擅自从事的下列活动:(一)非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款;(二)未经依法批准,以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资。
实践中,则大多认为后者是前者的一种,如2005年12月31日,长沙市人民政府关于地质非法集资和防范风险的通告(长政发[2005]64号)第一条规定,非法集资的根本特征是集资者不具备集资的主体资格以及有承诺给出资人还本付息的行为,具体说,非法集资是指单位或个人未依照法定的程序经有关部门批准,以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众进行筹集资金,并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给与回报的行为。该通告第二条规定,非法集资手段花样翻新,种类繁多,突出表现为非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款。有些是借用种植、养殖等名义进行非法集资;还有一些企业以项目开发为由,承诺给与高额回报,通过短期借贷融资进行非法集资。
我们认为,非法集资应有广义和狭义之分,广义的非法集资就是指法人、其他组织或个人,未经有权机关批准,向社会公众募集资金的行为。其包括但不限于集资诈骗、非法吸收或变相吸收公众存款。
在明确内涵之后,才能对职责做出其清晰的划分。,都要省级政府提出处置方案或初步意见报国务院处置非法集资办公室批准由省级政府负责组织实施,这在理论上是可行的,但实践中难以做到,一方面是现阶段,由于种种原因,非法集资在我国有泛滥之势,数量很大,以安徽为例,非法集资公司至少在19家以上,都要省政府来落实是不可能的。另一方面,省级政府需要先向当地了解具体情况,然后才能逐级上报取得同意再组织地方政府及有关部门负责实施,这样无疑使环节更多,时间更长,只能措施良机。因此我们建议:
1、银监会应尽快下放权力,明确各地方银监部门可直接对非法集资做出认定和取缔决定,并协助地方政府进行查处。
2、对于重大疑难复杂的非法集资案件可由省银监局向政府汇报,由省政府向非法集资工作小组办公室汇报,获得批准后,协助省政府值得地方有关部门进行查处。
3、由省政府金融办牵头组成督查组对有关工作进行督查和指导。
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